martes, febrero 05, 2008

Gastar más: contratación directa

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Gastar más: contratación directa

Por corrupción o por mala administración, el Estado argentino dilapida sus recursos. Una investigación oficial demuestra que el 75 por ciento de las contrataciones que se hicieron durante el gobierno de Néstor Kirchner eludieron la licitación pública. La cartelización de los proveedores fue otra de las fallas detectadas

Durante la gestión de Néstor Kirchner, el 75 por ciento de las compras y contrataciones de bienes y servicios se hizo mediante una contratación directa y no por licitación pública. Eso no es todo: el precio de compra pagado por diferentes organismos por un mismo producto -combustible, leche en polvo, medicamentos, tonner, entre otros- tuvo una variación de entre 1 y 10 veces. Y, en muchos rubros, se detectó una oferta "cartelizada": las contrataciones se reparten casi siempre entre las mismas manos.

Una investigación de la Oficina Anticorrupción (OA) sobre el estado de las contrataciones -finalizada en junio de 2007 pero sólo difundida este mes, luego de que Kirchner dejó formalmente la Casa Rosada-, arribó a estas conclusiones luego de revisar las 50.000 órdenes de compra de bienes y servicios producidas entre 2003 y 2005 y de analizar, detalladamente, 1014 expedientes de compras de 34 productos concretadas por 15 organismos públicos durante el mismo período. Una muestra representativa, aseguran los autores de la investigación -recogida en el libro El estado de las contrataciones , que se publicó gracias al apoyo de la Embajada Británica y el Programa Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)-, porque los casos analizados representan el 60% del gasto de ese período, que asciende a 3 mil millones de pesos.

Corrupción o ineficiencia

Cuando se habla de contrataciones directas, se piensa de inmediato en actos de corrupción. O en contratos de funcionarios con familiares, amigos o empresarios venales. Pero la verdad es que no necesariamente tiene que ser así. De hecho, es un procedimiento de compra aceptado por la legislación vigente para adquirir productos de hasta 75.000 pesos. Es más, el estudio empírico de la OA concluye que, durante la gestión kirchnernista, un mismo producto fue adquirido por los distintos tipos de procedimiento de compra y el precio obtenido en las licitaciones públicas no fue sistemáticamente inferior al de las licitaciones privadas. Y, a su vez, el precio de las licitaciones no resultó inferior al de las contrataciones directas. Pero, aunque el informe de la OA no avanza en determinar si hubo sobreprecios o actos de corrupción en las compras del Gobierno anterior -"porque ése no era el objetivo del estudio", según explicó el titular del organismo, Abel Fleitas Ortiz de Rozas-, si un fiscal decidiera revisar los expedientes, probablemente encontraría más de uno.

Aunque la difusión de las conclusiones de la OA no cayó muy bien en el Gobierno, para Fleitas Ortiz de Rozas, "el trabajo permitió reproducir, a escala, un problema de nuestra administración que es antiguo y prolongado: cómo dar mayor transparencia, competitividad, eficiencia y economía a las compras públicas".

El sentido común indica que, generalmente, si uno compra productos en cantidad, paga menos que si compra pocos. Y, si planifica y sabe con antelación qué necesitará adquirir, puede elegir cuándo y dónde hacerlo. Además, supone que si difunde bien qué necesita habrá más cantidad de oferentes y la ley de la oferta y la demanda hará que pague finalmente un precio más bajo. Pero, ¿funcionan las compras del Estado argentino como las hogareñas? Claro que no. Los factores, según la investigación de la OA y los expertos consultados, son diversos.

Para Gastón Rosemberg, responsable del Programa Contrataciones Públicas Transparentes de Poder Ciudadano, los principales problemas de las compras del Estado son "la falta de programación de lo que se adquirirá (porque generalmente los organismos repiten cada año el pedido del monto de su presupuesto ejecutado con un 20% de más, sin vincular los objetivos o acciones previstas para el año siguiente), la alta discrecionalidad de los funcionarios -para decidir desde qué objeto comprar hasta a quién o cuándo comprarle-, la ausencia de control en todas las etapas, ya que no hay un sistema metódico que controle en tiempo real lo que el Estado adquiere y tampoco hay control de resultado para confirmar si lo que se compró, sea caro o barato, sirvió para los fines para los que se adquirió".

Además, en varios rubros existe una "cartelización" del mercado que impacta en las arcas del Estado. Cuatro proveedores concentran el 51% del gasto total en los 34 productos analizados. Diez proveedores el 70%; 15, el 80% y 27, el 90%. El monto total de gasto por producto se encuentra concentrado en pocos proveedores. Y, aun en aquellos casos en que se han realizado operaciones con un gran número de empresas, el gasto se concentra en unos pocos. Por ejemplo, 11 proveedores explican el 97% del gasto total en leche en polvo deshidratada de 8000 gramos, mientras que otros 38 explican el 3% restante". Las contrataciones se reparten casi siempre entre las mismas manos, aunque en la lista de proveedores del Estado que tiene la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC) hay actualmente 18.000, según informó su titular, Fernando Díaz.

La OA precisó que, en el período investigado, los principales proveedores del Estado en los rubros más comprados -alimentos, productos farmacéuticos y medicinales y combustibles y lubricantes- fueron: YPF-Repsol (con $ 121.083.075), Abbott Laboratorios (con $46.183.819), Grupo Colonia (con $39.603.829), SanCor (con $ 38.275.967), Mastellone (con $ 29.093.649), Productos Roche (con $23.091.220), Verónica SACIAFE (con $22.881.520), Droguería Magna (con $20.063.852), Esso (con $12.276.777), Merck Sharp (con $8.338.202), Automóvil Club Argentino (con $7.657.619), Empresa de Combustible Zona Común (con $6.009.761).

Como era previsible, Díaz -director del órgano responsable de establecer las normas, sistemas y procedimientos que rigen las contrataciones en la administración nacional- dice que el sistema de contrataciones ha avanzado mucho en los últimos años y es bastante más optimista que el resto de los consultados. Pero también admite que aún resta recorrer un largo camino para que las contrataciones puedan hacerse on-line y bajo absoluto control ciudadano.

Díaz cuenta que el Gobierno trabaja en un proyecto de nueva ley de contrataciones, "porque no podemos seguir con una de hace 30 años, dados los cambios y avances tecnológicos registrados".

La teoría y la práctica

Pero, al parecer, lo que ocurre en la Argentina no escapa al resto del continente. Según un estudio realizado por Transparencia Internacional (TI) en 9 países de Latinoamérica, la región se enfrenta con un nivel medio de riesgo en esta área estratégica de la gestión pública. Estos riesgos, según el estudio, no están tan asociados a debilidades en el marco legal o en el esquema institucional, los cuales en la mayoría de los países cumplen en términos generales con las recomendaciones internacionales, sino que se encuentran asociados a las prácticas, o sea a la forma en que, en el marco de las normas, se implementan las contrataciones públicas. Comparando los resultados, el marco legal e institucional presenta un 35% de riesgo; las prácticas, un 64%.

Marcela Rozo, coordinadora del Programa de Contrataciones Públicas de TI, confirma que, entre los temas que más inciden en este resultado, se encuentra de manera preponderante en la mayoría de los países "el abuso de la contratación directa, la cual se maneja, en general, sin ninguna transparencia, y también se identifican frecuentes abusos en el uso de mecanismos excepcionales a la licitación pública".

"Dificultades de acceso a la información sobre contrataciones, lo que limita las posibilidades de control social por parte de la sociedad civil; debilidades en el planeamiento y en el control institucional sobre la ejecución de los contratos; baja capacidad técnica de los equipos profesionales a cargo de los procesos de contratación en las instituciones públicas, son los otros temas que aparecen como importantes en la generación de riesgos de corrupción en la actividad contractual", agrega.

Los funcionarios encargados de las compras investigadas en este informe explicaron el haber optado por la adjudicación directa con argumentos similares a aquellos a los que echaron mano ex funcionarios menemistas -como Víctor Alderete, María Julia Alsogaray o Claudia Bello- cuando se defendieron en la Justicia por el pago de sobreprecios por compras irregulares en el PAMI, lujosas refacciones en la Secretaría de Medio Ambiente o millonarias consultorías por el temido efecto Y2K, que, según decían entonces, haría colapsar todos los sistemas informáticos en el año 2000. Urgencia y trabas burocráticas eran antes y son ahora las excusas para comprar mal.

Hay países, como Australia o Canadá, que tienen sistemas de contrataciones modelo. Pero, claro, también tienen burocracias y sociedades modelo. Hacer una licitación bien es mucho trabajo, y los funcionarios argentinos no siempre tienen la preparación suficiente (uno de los objetivos de la ONC para 2008, dice Díaz, es invertir en capacitación).

Pero la responsabilidad por el débil funcionamiento del sistema de contrataciones argentino no es sólo del sector público. ¿Qué ventaja competitiva tiene un proveedor del Estado si decide ser transparente? En el corto plazo, no parece grande. Los empresarios que proveen hoy al Estado no tienen incentivos para denunciar irregularidades (cuando existen y las detectan), porque saben que, con este sistema, una vez pierden y, otra, ganan.

La mayoría de las causas judiciales vinculadas a contrataciones irregulares que tramita la justicia federal porteña tiene como protagonistas a ex funcionarios menemistas, que sólo fueron denunciados y comenzaron a ser investigados una vez que se alejaron del poder.

Por Laura Zommer